侯永志：我们需要高质量的城镇化

作者：王尔德 来源：《21世纪经济报道》2013年05月09日

“2000年以来，我国城镇化率年均提升速度保持在1.3个百分点左右，是同期世界平均水平的2.6倍。” 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志对本报记者表示，“当前我国推进城镇化的关键不在于追求城镇化的速度和水平，而在于提高城镇化的质量。”

在侯永志看来， 我国城镇化质量不高主要表现在：工业化和城镇化协调不够，部分地区城镇化超越工业化，城镇化缺乏产业支撑；城镇规模结构不合理，有些城市人口规模过大，小城镇缺乏活力，城市空间布局与资源承载能力不匹配，城市功能定位趋同；大量农业转移人口未能平等享有基本公共服务，难以融入城市社会，城市公共产品供给不足；部分城市资源利用粗放，环境压力加大，水资源短缺和空气污染等问题突出。

2012年，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部开展了《中国城镇化过程中若干典型问题研究》，侯永志是该重点课题的主要负责人之一。

“加权城镇化率”概念的提出

记者：根据国家统计局的口径，我国城镇化率2012年中国城市率已经达到52.6%。但不少学者指出， 这并不能反映我国城镇化的真实水平，因为其中包含“被城镇化”和“半城镇化”的部分。您认为，我们应该如何认识我国城镇化的水平？

侯永志：中国的城镇化发展已到达新的阶段，但目前社会上对中国城镇化水平与质量的质疑很多。科学回答城镇化的真实水平相当重要，因为它不仅关乎对未来中国经济增长潜力的判断，还影响到城市基础设施供给、城市空间布局、社会保障等方面的政策选择。

在对现行城镇化率指标进行深入分析的基础上，课题组专家设计了加权城镇化率来衡量城镇化的真实水平。城镇常住人口是由非均质的若干群体构成的，不同人群的“城镇化程度”不一致。如果能为不同群体赋予不同的权重，就有可能计算出“加权城镇化率”。课题组专家分别从“公共服务”和“人均可支配收入”两个视角，为城镇常住人口“赋权”，并计算出两类加权城镇化率以及城镇化质量指数。结果表明，我国加权城镇化率比统计局公布的低了约8-11个百分点。在未来城镇人口数量增长放缓的情况下，必须提高公共服务水平和人均可支配收入，才能提高真实的城镇化水平。

记者：从加权城镇化率的角度来看，您认为未来城镇化的潜力在哪里？

侯永志：课题组的分析表明，特大城市的城镇化率已接近峰值，甚至超过发达国家的城镇化水平；大型城市的城镇化率也已接近饱和；中小城市城镇化率虽低，但承载了大部分的城镇人口。鉴于城市空间的有限性，中国大型城市未来城镇化率快速提高的可能性在降低，围绕着沿海大型城市和中西部中心城市的中小城市群吸纳农村转移人口的潜力仍然很大。

过早“去工业化”的陷阱

记者：我们在推进城镇化的进程中，也必须考虑与产业结构调整的结合。在城镇化的新阶段，不少大城市提出“退二进三”的发展路径。对此，您怎么看？

侯永志：课题组认为，城市经济增长与其产业结构调整密切相关，产业结构调整的方向正确与否，往往决定着城市发展的持续性。在城镇化初期，要素主要从生产率较低的第一产业转向生产率较高的第二产业，由此推动经济快速增长；在城镇化中后期，随着二产分工的细化和城市居民收入的提高，三产比重将超过二产。由于三产的生产效率提高速度慢于二产，当制造业比重下降、服务业成为产业主导时，经济将步入增速放缓期。总体而言，服务业比重上升是必然趋势。但从特定发展阶段来看，大城市产业结构调整并非只有简单的一个“退二进三”的方向。

从国际经验看，大城市成功转型的道路，可分为“服务业高端化”和“制造业高端化”两种。前者以纽约和伦敦为代表，其前提条件有两个：一是在人均GDP较高的水平上进行产业转型，这有助于减轻由服务业比重提高而导致的经济增速放缓所带来的影响；二是这些城市在全球城市体系中处于顶端地位，金融、贸易、研发等生产性服务业具有专业化的先发优势。后者的典型案例是德国鲁尔区和韩国首尔都市区，其制造业比重近年来呈现稳中有升的态势，与所在国同期经济增速较快增长的轨迹吻合。

在转型发展过程中，我国许多大城市都提出了大力发展第三产业尤其是生产性服务业的目标，不少城市还以“退二进三”来形象地概括这一目标的实现路径。然而，第二产业和第三产业并不存在绝对的优劣之分，现代生产性服务业是服务业高端化的发展方向，而高端服务业的健康发展有赖于制造业向高端化转型。

在高端制造业的基础上大力发展生产性服务业，有利于我国大城市经济社会的平稳转型。现阶段，我国大城市只有经历了“提二进三”，即在发展高端制造业基础上推进生产性服务业，未来才能在更高的层次上实现“退二进三”，从而避免跌入“过早”去工业化“陷阱”，防止出现大城市经济失速、产业断层以及收入分配恶化等问题。

县改市重启，行政区划创新的方向？

记者：有媒体报道称，目前，国家正在酝酿的新型城镇化改革方案，将推进行政区划创新，改革设市模式，启动县改市工作。您如何看待，县城在城镇化发展过程中的改革方向？

侯永志：课题组认为，县级城市具有中小城市和县域经济的多重属性，虽然县级市在管辖权限、机构设置和财权划分等方面和普通的县并没有根本性的差异，但在部分事项方面可享有相对较大的自主权。

首先，由于相关法律的约定，县级市是由省或自治区直接管理，而直接管理权由省、自治区交地级市“代管”，县级市与省级政府的联系较多。

其次，县改市后在机构设置等方面会有一定的灵活性，尤其是在城市规划、城市建设、城市环境保护等方面的机构设置方面更加灵活，可以设置相对较全的机构。

第三，县改市后在城市总体规划编制的范围可以扩大到全部行政区范围，在城市基础设施的建设标准等方面也会有所提高。

与其它类型的城市比较起来，我国县级城市的第二产业平均占比为55%，比市辖区48%的水平高了7个百分点，说明县级城市是我国工业化进程的重要部分，但人均收入水平偏低，如我国县级城市的人均GDP水平2010年为3.6万元，而同期市辖区的人均GDP水平为4.9万元。在城市特征方面，县级城市的人口密度和人口规模低，集聚程度有待提高，如按照建成区面积计算的人口密度，县级城市为0.89万/平方公里，低于地级市的0.91万/平方公里和省会城市的1.02万/平方公里的人口密度；县级市的城区人口规模平均为20万，远低于地级市的93万和省会城市324万的人口规模。此外，县级城市的基础设施如用水普及率、燃气普及率、生活垃圾处理率等都低于其它类型的城市。

除了县级城市与区域大型城市和核心市场间的距离比较远等客观因素，制约县级市的发展之外，政府按照城市行政级别配置资源的机制，也加大了县级城市获取发展资源的难度。我国很多公共资源和公共物品的配置，具备按照城市行政级别优先配置的特征，这导致了很多资源向大城市集中，而中小城市和县级市获取类似资源的难度较大。对于经济资源，也基本上是政府的层级越高，其动员能力越强，这样就出现了越是行政层级高的城市，其所获得的各种经济资源越多，例如更多的金融信贷支持、更多的土地指标支持、更多的财政资金支持等。

记者：针对上述问题，课题组有何建议？

侯永志：促进县级城市的发展，需要在分类指导、突出特色的原则下，逐步提高城市的人口密度，扩大城市规模。在体制机制上，逐步减少按行政等级来配置公共资源和经济资源的做法，做到公共资源按照公平原则、经济资源按照效率原则来配置。同时，积极探索县（市）区划调整，在继续稳妥推进“省直管县”改革的前提下，区别不同情况，对于可以“整体设市”的县，适当恢复“县改市”；对于人口大县和县级市，在设市条件成熟的地区，搞“切块设市”，逐步增加县级城市数目，促进县级城市的经济社会发展。

户籍制度改革：既要积极，又要稳妥

记者：社会上对于户籍改革议论较多，人们也寄予了很大的期待，有人认为户籍制度改革是推进城镇化的关键。你如何看待户籍制度改革？

侯永志：确实，目前的户籍制度制约了我国的城镇化，但是，可否就此认为，户籍制度改革是推进城镇化的关键？我认为，这个问题需要做进一步的思考。

户籍制度的建立和存续，与经济社会发展的水平密切相关。在农业劳动生产率低下、农业剩余不多时，整个社会所能支撑的城镇化水平就不会很高。在这种情况下，如果让人们自由流动，让城市人口“自由地”增长，我们很可能就会看到在拉美国家和亚洲一些国家出现的“贫民窟”。户籍制度的建立是不得已而为之，对于户籍制度在城镇化过程中的历史作用不可全面否定，除非我们愿意看到中国城市有大量“贫民窟”的存在。

现在的情况已今非昔比，农业劳动生产率提高了，农业剩余也多了起来，是否完全可以摈弃户口管制、实现人的自由流动呢？只有做深入的研究，才能给出科学的回答，只从理念和愿望出发，可能会事与愿违，欲速则不达。

户籍制度改革的时机和节奏，必须与工业化的进程和经济社会发展的水平相适应，必须与政府公共服务能力的提高相适应。城市人口的增长必须以城市就业机会的增多为支撑，就业机会从哪里来？简单地说，是从工业化中来。人们要在城里体面地生活，不仅要有职业，而且要有相对稳定和收入比较高的职业。如果城市不能提供足够的、高质量的就业机会，人口大规模涌到城市，而这时政府提供公共服务的能力又不够强大，必然会出现社会方面的问题。这是我们所不愿意看到的。总之，对于户籍制度改革，既要积极，又要稳妥。这样，我们所得到的城镇化，才是高质量的城镇化，才是可持续的城镇化。