以色列以创新驱动经济发展的政策措施及借鉴

国务院发展研究中心“区域发展与政策”考察团

内容摘要：以色列是全球创新型国家的典范，在电子、通信、计算机软件、医疗器械、生物技术工程、农业、航空等高科技产业领域的发展更是居于世界前列。本报告重点分析了以色列政府在国家创新战略实施过程中的重要作用，该国以标准型的研发支持政策、“磁石”计划和孵化器等为重点的创新政策体系，以及在平衡基础研究和技术产业化等方面的若干经验措施。在此基础上，立足国情，提出我国在向创新型经济转型的过程中，首先要充分发挥政府在分散创新风险、融资、创造公平竞争的创新环境等方面的作用，其次要选取关键技术领域强化自主创新，加快建立互利共赢的技术产业化机制，积极主动参与国际技术合作，聚集全球高端创新资源要素，进一步提升国家创新能力。

关键词：以色列，创新，产业化

以色列是典型的自然资源较为匮乏的国家，国土面积仅为2.2万平方公里，超过60%的国土属于干旱或者半干旱地区，并且该国与周边国家和地区的关系长期处于紧张状态，有时甚至与周边国家和地区爆发武力冲突，但是以色列的经济发展却从未停滞，并取得了令世界瞩目的成就。自1995年之后，以色列的经济增长均超过世界发达国家的平均水平[①资料来源：“1970～2007年各国家和地区的GDP增长率”，《经济学人》，2008年4月。]。2011年，其GDP增长率达到4.6%，位居OECD国家中的第二位。同年，人均GDP达到3.1万美元，位居世界第27位。人均收入已由建国初期不足美国的25%增长到65%。以色列在电子、通信、计算机软件、医疗器械、生物技术工程、农业、航空等高科技产业领域的发展更是居于世界前列，2011年，以色列高技术产业出口超过200亿美元，占其工业出口总值的43%，占其GDP的比重约为10%。以色列能够成功实现向创新型经济转型，成为全球创新型国家的典范，与其特有的犹太文化、地缘政治环境、战争压力等多种因素密切相关，但政府在创新投入、构建国家创新体系等方面也发挥了至关重要的作用，值得我国深入研究借鉴。

一、发挥政府在国家创新战略实施中的重要作用

以色列在经济发展的初期阶段，主要是依靠政府在道路、水利系统、港口、电力网络、住房建设等领域的大规模投资推动经济快速增长。上世纪60年代后期之后，随着政府投资规模的缩减，以色列的经济增长速度明显减缓，甚至在1964年出现了负增长。而以色列又是一个资源贫瘠、市场规模较小的国家，基于此背景，以色列政府适时转变经济发展战略，举全国之力全面推进经济向以创新为主动力的发展模式转变。在此过程中，以色列政府发挥了强有力的主导作用，突出体现在以下两个层面：

一是持续稳定地增加研发投入。以色列自1968年实施创新战略以来，至1987年期间，政府用于工业部门的研发支出年均增长率超过14%，并且持续增长。目前，以色列的研发投入占GDP的比重已达到4.8%，位居世界首位。二是为创新创造规范化的制度环境。1985年，以色列颁布实施了《产业创新促进法》，该法案将创新政策的制定、实施与协调等各项权力集中授予首席科学家办公室（Office of the Chief Scientist，OCS）[②1968年，以色列政府成立的隶属于国家工贸部的机构，专门负责协调处理全国民用部门的研发事务。]，以法律的形式明确界定了政府支持产业创新政策的原则、目标和实施细则，提出了政府支持创新的基准原则——“中立”，即无论企业规模大小、无论私营企业或者国有企业，只要符合“以科学为基础的出口导向型”的产业导向，均可申请政府的研发支持基金。

二、构建多目标的创新政策体系

以色列政府针对不同环节不同领域的创新特点和创新需求，以及在不同经济发展阶段中创新所面临的突出问题，制定了基于不同目标不同层次的创新支持政策，既包括基础性的创新政策，也包括针对重点行业、关键技术领域、关键环节的政策，有效地将创新目标与产业发展和经济发展的总体方向相结合，显著地提高了创新效率。如下图所示，主要包括种子前研发、种子期研发、竞争性研发、共性技术研发以及合作研发等政策。本文将重点介绍对以色列国家创新能力提升具有重要影响，也是最值得我国借鉴的三个政府主导的创新支持项目。

（一）标准性的研发支持计划（Standard R&D programs）

这是以色列众多创新政策中最早实施的一项基础性政策，也是限定条件最少，适用范围最广的一项普适性创新支持政策。该政策规定，申请企业无论规模大小，只要符合以下条件，政府最高可提供其研发预算成本50%的支持资金：研发项目必须由申请者实施；研发产品必须在以色列境内生产；研发技术的专利成果不得转让或出售给第三方。对已有民用产品的改进创新或者工艺创新可提供不高于其研发预算成本30%的支持资金，军用产品的改进创新为20%。

该项目由首席科学家办公室（OCS）领导的研究委员会负责审批，该研究委员会由来自不同研究机构和行业领域的专家代表组成。对每年可获得资助的项目数量没有任何限制，但要求获得商业成功的项目要按一定比例偿还政府的资助资金。一般是在成功商业转化之后的前3年偿还销售收入的3%，第二个3年期间，偿还销售收入的4%，7年之后偿还销售收入的5%。

（二）“磁石”计划（Magnet Program）

在以色列政府强有力的政策推动之下，国家的创新能力得到显著提升，高新技术产业快速发展，在创新战略实施不到10年期间，其高新技术出口就由4.2亿美元增长至33.2亿美元。但是，由于以色列企业规模偏小，创新资源的碎片化程度较大，企业所从事的创新更多地是技术模仿或者技术改进，一些高新技术企业也基本上处于技术积累跟踪的发展阶段，对于新技术前沿领域研究能力较弱，无法形成核心竞争力。为此，1993年以色列政府制定实施了“磁石”项目，即组建大型研发联盟（consortia），开展共性、基础性、竞争前的技术合作研发。

该项政策要求组建的研发联盟必须尽可能涵盖本行业领域的多数企业和相关领域的研究机构。获得政府批准组建的研发联盟可获得3～5年的资金资助，对于联盟内企业，政府最高可承担66%的研发成本，而对于研发联盟内的学术机构可承担80%的研发成本，并且没有任何补偿归还的要求。但为了防止形成垄断，要求研发联盟的研究成果必须归全社会共享，不得以任何形式垄断技术或垄断价格。

此外，“磁石”项目具有非常严格的竞争筛选机制，对关键技术领域的选取、经济可行性、出口与就业潜力等多方面要进行多轮的论证，重点支持生物技术和纳米技术的基础研究和应用研究。此项政策的核心目标是在重点技术领域形成由“科学”向“产业”转移的路径（被称作磁化路径），因此不资助研发的商业化，一旦进入试生产阶段，政府对研发联盟的资助就会终止。如果需要，联盟内的相关企业和研究机构可向政府申请另外的研发支持。

实施“磁石”项目十年内，以色列政府就推动组建了18个研发联盟，研发资助金额达到6亿美元。目前，以色列正在运作的大型研发联盟有49个，涉及到500多个研发项目，主要集中在通信、微电子、生物技术和能源行业。

（三）孵化器项目

上世纪90年代初，正值苏联向以色列移民的高峰时期，为了充分发挥移民的技术优势，鼓励富有创新思想的移民创业，以色列政府实施了技术孵化器项目，但基于以色列《产业创新促进法》的中立原则，该政策扶持对象仍是全体国民。

技术孵化器项目旨在建立有效机制，扶持创新型企业发展的前期阶段，分担创业和创新前期的高风险，引导风险资本的投入、增强企业融资的能力，培育更多地创新企业。孵化器为初创企业提供全方位的支持，包括融资、研发设备、专业咨询、潜在市场的开发等，政府承担所有成本的85%，其余成本由私营部门自行筹集。要求研发成功的产品必须在以色列境内生产，并且要按照销售收入的一定比例偿还政府的资助。

此外，该项政策要求每一个孵化器同时运作的研发项目最多为10～15个，政府可为孵化器内的企业提供技术评价、市场能力建设、制定研发规划、组织研发团队、融资、财务和法律等方面的咨询服务。研发团队一般由3～6人组成，在孵化器的期限最高为2年，每个项目可获得的资助最多15万美元。以色列自1991年实施孵化器政策以来，成功率大约为50%，行业分布主要集中在电子（27%）、软件（20%），化工（27%）、医疗器械（17%）等。

三、建立互利共赢的技术产业化机制

以色列实施创新驱动经济发展的战略以来，在某些高新技术领域的确取得了显著的成效，但同时也遇到了多数国家创新过程中的突出问题，即如何协调基础研究和应用研究。以色列在以往的创新政策中由于更加强调以市场为导向的应用创新，已经导致大学等一些专业的研究机构减少了基础领域的研究投入，影响了应用研究的技术来源。但如果强调基础领域，又难以真正形成国家经济增长的动力。

为了更好地平衡二者的关系，使创新能够成为维持国家长期经济增长的动力，以色列政府先后在7所公立大学和研究机构成立了技术转移公司（TTC），专门负责技术成果的转化。如魏兹曼研究所的Yeda研发公司、希伯来大学的Yissum公司等。2011年，仅Yeda研发公司通过技术转移实现的销售收入就已高达10亿美元。

以色列技术转移公司在运作机制上与其他国家有所不同，在尽可能保持各自独立性的基础上建立共赢的合作机制。尽管这些技术转移公司完全归大学所有，但其又是一个独立的，以营利为目的的商业机构，在人事权、财务管理、经营权等方面都享有完全的自主权。技术转移公司享有其所在大学全部研究成果的使用权，大学不得再将技术专利转让给除技术转移公司之外的其他商业机构。研究人员不参与公司的任何经营运作，他们的作用主要是提供技术性的咨询，只能在有限的范围、有限的期限内，承担公司的非管理职位。

大学可通过以下途径获得技术研发的收益：（1）技术转移公司依据自身的市场潜力判断，直接对大学的技术研发进行资助，这种资助更多地是一些具有前沿性的技术领域，从一开始公司就协助建立相关的知识产权保护；（2）公司与大学联合申请政府的研发资助，更多地是建立研发联盟；（3）技术发明者个人不允许拥有公司的股权，但是可以获得较高比例的技术使用费，一般是30%～60%。研发实验室也可以获得一定比例的奖励。这一利益共享机制在学术机构和技术转移公司之间建立了非常有效的合作关系，有效地促进了学术研究和产业发展之间形成互利共赢的良性循环。

四、积极参与全球创新合作

以色列在实施国家创新战略的过程中，除了采取强有力的政策措施鼓励本土的创新活动之外，也非常重视开展国际合作，一方面可以分担研发费用、降低投资风险。更重要的是可以通过国际合作分享先进技术、获取国际市场的信息，有效推动新技术新产品进入国际市场。

以色列在研发方面的国际合作主要有以下三种形式：（1）双边国家研发基金，即两国根据事先协议各投入一定比例的资金，设立双边产业研发基金，用于资助合作项目；资助项目的选择和基金的运作由两国政府任命的董事会负责。目前，以色列已与美国、加拿大、法国、荷兰、西班牙、新加坡、英国、韩国等多个国家设立了双边研发基金。（2）参与欧洲科技发展计划，一是欧盟研究与技术开发示范计划（RTD），重点是生命科学、健康基因和生物技术、信息社会技术、智能材料、航空和航天技术、食品质量和安全、可持续发展、全球变化和生态系统；另一个是欧洲Eureka计划，由33个国家共同组成的促进先进民用技术领域研发合作网络。（3）双边研发合作，一般是通过双边政府部门签订合作协议，确定向研发合作项目提供支持的指导原则，具体项目的审批和实施由签约国各自负责、各自监督。目前，以色列已与奥地利、比利时、法国、德国、荷兰、葡萄牙、西班牙、印度和中国等签有双边研发协议。

五、重要启示

正如上文所述，以色列政府在引导创新资本投入、分散创新风险、技术转移等方面的做法都对我国创新型国家的建设具有重要的启示，具体如下：

第一，正确发挥政府在推动创新过程中的作用。尽管创新活动是以市场为主体的经济活动，但在创新的过程中政府的作用也不容忽视。包括：（1）必要的政府资金投入，发挥杠杆作用，引导社会资本对创新活动的支持；（2）适当的分担创新风险，尤其是在创新企业的孵化器和一些重大技术领域的创新方面，政府应采取有力的政策措施消除企业后顾之忧；（3）创建公平竞争的创新环境，政府在支持创新活动的过程中尤为重要的是要保持“中立”原则，消除对中小企业创新能力的制度性歧视，重视发挥中小企业在国家创新体系中的作用，为其营造良好的创新发展环境，使其尽快称之为我国经济创新中的新生动力。

第二，要重新审视我国技术创新路径的选择。在技术创新过程中，面临着两种路径的选择：一是引进——吸收——再创新，二是直接技术突破——形成核心技术。基于创新的资本投入、技术风险等多种因素的考虑，多数技术追赶型国家在政策选择上更倾向于前一种路径，这对于技术能力的初期积累也是必要的，但如果长期坚持此路线，势必形成对引进技术的路径依赖，则会影响国家创新能力的真正提升。以色列在上世纪90年之前，也曾经以引进技术为主，但经过二十余年的发展，并未形成自有的核心技术。之后，以色列政府转变政策导向，选取前沿技术领域实施“磁石”计划，大力推进自主创新，最终在生物技术、纳米技术、微电子技术方面获得重大技术突破，成为全球技术的领先者。我国经过多年的技术追赶，已具备一定的条件，应充分借鉴国际经验，及时调整政策和路径，推动国家创新实力的真正提升。

第三，要在产学研之间建立良好的合作机制。在创新的过程中，既需要将科研成果经济收益最大化，推动经济增长，也要避免过度地“市场导向”，干扰基础研究领域的创新，影响原创技术的来源。以色列在这一方面为我国提供了重要的借鉴经验，即创新能否真正转化为生产力，关键是要在产学研之间形成“分工合理、激励适当、责任明确”的机制安排。既要解决科研活动和经济活动两张皮的脱节现象，又要避免形成科学家人人都面向经济活动第一线、甚至个个办企业的局面。过度强调科研活动的实用功能，难以真正形成注重基础科学研究、加强自主创新能力的氛围。因此，应加快完善我国的科研管理体制，给科研人员创造一个良好宽松、更多以科研本身意义为导向的大环境，这是促进我国科技创新事业发展的关键。

第四，主动参与国际研发合作，提升创新能力。在开放的竞争环境下，政府要创造适宜创新的市场环境，一方面要积极引导全球高端创新资源要素向国内聚集，促进先进的创新文化、管理文化在国内的传播；另一方面要围绕若干前沿科学领域和技术科学领域，鼓励企业积极参与具有重大影响的国际技术研发合作，共享科技资源和科技成果，推动国内相关技术领域的发展，这也是提升我国自主创新能力的必要途径。

最后值得强调的是，以色列政府在推动国家创新体系的建设、关键技术领域的研发能力建设、技术成果的转化等方面发挥了强大的主导作用，取得了重大的成效。但该国在创新战略的实施过程中也面临着一些重大挑战，我国在建设创新型国家的过程中应予以关注：

一是政府高度强调高新技术领域的创新，忽视了传统产业技术领域的创新发展，致使国家传统产业的发展相对滞后，而高新技术领域由于进入门槛较高，吸纳就业的能力有限，从而形成较大的就业压力，收入差距也随之扩大，这已成为影响以色列国家经济社会发展的突出矛盾；二是以色列政府采取的以政府财政资金为主导，并且无需承担任何风险的研发投入机制，在短期内的确可以有效地激励创新活动，但是从长期来看，政府不仅要承担较大的财政赤字压力，而且由于是政府主导的创新，在技术选择、项目实施中都要承担较大的失败风险，在一定程度上也形成了政治压力。

国务院发展研究中心“区域发展与政策”考察团

考察团团长：侯云春

考察团成员：侯永志 宣晓伟 王辉

孙志燕 冯巍

执笔：孙志燕