环境监管需加强力量 重心上移

作者：国务院发展研究中心技术经济研究部石光

来源：《中国经济时报》2013年08月08日

立法和执法是环境保护的两大方面。当前我国环境立法已有较大进展，但环境执法仍较薄弱，关键是环保体制有待进一步健全。近期我国持续的严重雾霾天气，暴露了当前环保体制的不足。

我国环境保护体制现状和问题

——环境监管队伍亟待加强

人员编制数量少，严重制约了我国环境督查、管理和研究。目前环保部机关行政编制为311名，加上事业单位约3000人，仅为美国环境保护署的1／6.2009年江苏、河南和山西环保厅机关行政编制分别仅有107、100和80人，而美国州政府环保部门平均人数超过1000人，差距很大。

——环境执法力度亟待强化

环境执法不严，监管责任过度下沉至地方，中央统筹力度不够。以地方环保部门为主的环境执法，不利于强化监管和区域统筹。此外，我国环境保护还存在一定的部门交叉问题。

——区域协调困难

环境监管以行政区划为边界，导致不合理的块状分割。部分地区以邻为壑，将污染企业布局在境内河流下游或下风向位置，跨区污染日益严重。虽然环保部已在全国设立了六个区域环境督查中心，但仍未从根本上解决问题。

——双重领导不利于地方环保部门监管

地方环保部门实行双重领导、以地方为主的体制，人、财、物主要取决于地方政府。地方环保部门既要对上级负责，又受当地政府制约，二者目标常有冲突，使环境监管处于两难境地。这导致监管难度加大，信息披露不准确，少数地区强行上马污染项目，甚至引发了不良群体性事件。

美国环境保护体制的特点

与我国类似，美国政府也建立了多级管理的环保体制。但不同的是，美国实行联邦制，各州有立法权，州政府不隶属于联邦政府，这深刻影响了其环保体制。

——建立了规模庞大的多层次环境监管队伍

美国联邦、州和地方（州以下的县、市和镇等）三级政府都设有环境监管部门，建立了规模庞大的监管队伍。

环境保护署（EPA）是联邦政府的环境监管部门，它设置了十个垂直管理的区域办公室，分别位于波士顿、纽约、费城、亚特兰大、芝加哥、达拉斯、堪萨斯、丹佛、旧金山和西雅图，每个办公室平均负责五个州。EPA有近1.8万名工作人员，一半以上是科研人员，48%的工作人员分布在区域办公室，最大的芝加哥办公室有1200余人。2011年EPA预算为100亿美元，其中48亿美元用于支持州和地方政府。

美国每个州政府都下设环保部门，全部州环保部门总人数超过5.3万，其中有16个州超过1000人，加州达4550人。州政府环保预算总额超过128亿美元（含联邦拨款）。以马萨诸塞州为例，该州地理面积是北京市的1.3倍，人口约为北京市的1／3.州环保部总部在波士顿，设有中部、东北、东南和西部四个分办公室和一个实验室，2011年有840名工作人员。美国有8万多个地方政府，地方一级环保人员数量也十分庞大。以波士顿为例，该市有60万人口，面积约为北京海淀区的一半，市政府下设环境部和督查服务部。前者负责保护自然环境和古迹建筑等，编制为23人。后者负责环境监管和执法，编制达230人，近一半是一线督查人员。

——联邦政府深度介入了州和地方环境监管

美国环境保护实行联邦和州两级立法，但州立法要经联邦审核，必须比联邦标准更严格。对具有全国普遍性的事务和跨州事务，由国会立法，EPA执行，例如《清洁空气法案》、《清洁水法案》、《有毒物质控制法案》、《跨州空气污染条例》等。对于地方性较强、对联邦利益影响不大的事务，由各州立法，州政府执行，95%的督查和排污许可等工作都由州和地方环保部门完成。

美国环境监管的重心比较靠上。由于州环保部门不隶属于EPA，EPA通过垂直管理的区域办公室，深度介入了州和地方环境监管。首先，EPA能够直接在全国范围内行使监管权力，尤其是跨州监管，它有权强制河流上游或上风向的州采取减排措施。其次，EPA通过多种方式，授权州和地方政府进行环境监管，如与各州签订《州执行计划》，将项目委托给州和地方等；如果州和地方监管不到位，EPA有权收回监管权。

——州政府仍有放松监管倾向

在联邦制下，各级环保部门相互独立，是合作关系，这导致EPA和州环保部门经常发生矛盾。虽然通过区域办公室，EPA对各州协调能力较强，但州政府仍有放松监管的倾向。

2010年，德克萨斯州政府对联邦政府提出诉讼，因为EPA否决了该州的环境保护计划，理由是它允许企业统筹安排下属多个工厂的排污指标分配，赋予了污染企业较大的自由度。

2011年，宾夕法尼亚州政府要求EPA修订《跨州空气污染条例》，因为该条例要求废煤发电厂必须安装减排设备，这会显著提高发电厂成本，造成电力短缺，而该州工业发达，有大量亟须处理的废煤。

建议

目前我国环保体制已严重制约了环境监管，亟待理顺，美国环保体制值得借鉴。EPA和州政府虽然存在一定矛盾，但根源在于联邦制。我国是中央统一领导的国家，这更有利于强化垂直管理，并充分发挥地方积极性，为此提出四点建议。

——增加环保人员和资源投入

充分的人员和资金投入是环境监管的重要保障。美国国土面积与中国接近，GDP约为中国的两倍，人口约为中国的1／4，但联邦和州两级政府的环保人数超过七万，远高于我国对应水平，在中央层面，EPA人数是我国环保部的六倍。进一步加大我国各级环保部门的人员编制、增加资源投入，势在必行。

——环保监管重心上移

为切实加强监管，环保监管重心应适当上移，进一步强化区域环境督查中心的职能。考虑由环保部统筹安排各级环保部门的人、财、物，强化垂直管理力度。地方政府可以对环保部门提出批评和建议，但不得干涉业务，保证环保部门依法履行职责。

——强化跨区环境监管

应打破以行政区划为边界的环境监管范围，依据自然条件、经济集聚和区域关联度等综合确定。在跨省范围内统一调度监管力量，对重点河流流域设置统一的监管机构，强化区域协调能力。

——完善配套制度

理顺环保部与相关部委的职能分工，形成权责统一的环保体制。调整产业结构，完善鼓励企业减排的财税制度。提高排污标准，改进监测技术。完善信息披露制度，提升环保透明度。通过政府监管、群众监督和法律手段的协调配合，切实改善环境质量。